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A LEI Nº 13.655/2018 incluiu no Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público. A Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, disciplina a aplicação das normas jurídicas brasileiras através de disposições gerais, sendo considerada pela doutrina jurídica como uma norma sobre normas, ou sobre o direito. Esta norma era conhecida como LICC.

Certo é que a novidade legislativa alcança as esferas administrativa, controladora e judicial, sobretudo, no que diz respeito aos procedimentos administrativos.

Reflexos da Lei 13.655/18 no Licenciamento Ambiental


Licenciamento Ambiental é um procedimento administrativo e a Licença Ambiental é um ato administrativo de acordo com o art. 1º da Resolução CONAMA 237/97. Logo, ambos são afetados pelos ditames da Lei 13.655/18. A análise da referida lei se torna essencial para entender a dinâmica que deverá permear os procedimentos administrativos e atos administrativos relacionados com a questões ambientais em todas as instâncias e áreas do direito ambiental.

1 - Motivação e consequências práticas das decisões que se referem ao licenciamento ambiental.



Quais são as consequências práticas ao impor uma medida relacionada a uma determinada licença ambiental? Essa avaliação deverá ser explicitada pelo agente público?

Segundo o texto do Art. 20 da LINDB incluído pela Lei 13655/18 não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão e, o parágrafo único do referido artigo, ressalta-se que a motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas. Trata-se de determinação importante para a atuação do gestor público, no âmbito do licenciamento ambiental.



Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.



2 - Consequências Jurídicas de ato relacionado a licença ambiental


Imagine uma situação em que a Administração Pública revogue a licença ambiental de um determinado empreendimento causando, assim, um grande impacto na sociedade. No dizer do Art. 21 da LINDB a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.

Questão interessante é saber se é possível determinar todas as consequências jurídicas e administrativas que Lei 13.655/18 vislumbrou.

Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.

Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos

Embora a lei aponte que não se deve tomar decisões abstratas textos da norma apresentam alguns conceitos gerais e indeterminados como, por exemplo, ao dizer que a decisão a que se refere o caput do artigo 20 deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.

3 - Interpretação de normas sobre gestão pública segundo a Lei 13.655/2018


A Legislação Ambiental brasileira é bem extensa. Um emaranhado de leis que em alguns momentos se sobrepõem. Além do que a proliferação de normas em diferentes esferas (federal, estadual e municipal) que implicam em um esforço extra do aplicador para analisar, interpretar e aplicar o direito ambiental em questão.

Para o art. 22 da LIND na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

Quais seriam esses obstáculos? De ordem financeira? Exigências das políticas públicas do seu cargo são da ordem da legitimidade ou de escolha política?

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.

§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.

§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.

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4 - Interpretação ou orientação nova e regime de transição na Lei 13.655/18


Digamos que para renovar uma licença ambiental o agente público apresente um novo entendimento ou orientação a respeito de um determinado requisito que deva ser apresentado pelo requisitante. Neste caso deverá prever regime de transição.





Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

Parágrafo único. (VETADO).

5 - Revisão da licença ambiental


O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Nº 6.938, Art 9º, Inciso IV). Com o implemento do art. 24 da LINDB a revisão de uma licença ambiental, por exemplo, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.

Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.

Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.

6 - Irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa no licenciamento ambiental


Conforme define o Art. 26 da LINDB para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial.

Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial.

§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo:

I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais;

II – (VETADO);

III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral;

IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.

§ 2º (VETADO).


7 - Compensação


Mais uma vez encontramos termos gerais e abstratos na norma como a compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos.


Art. 27. A decisão do processo, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, poderá impor compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos.

§ 1º A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as partes sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor.

§ 2º Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado compromisso processual entre os envolvidos.”





8 - Responsabilidade do servidor que atua no licenciamento ambiental


O Profissional da área ambiental que atua no serviço público e emite opiniões técnicas deverá estar atento ao que diz o art. 28. O agente responderá pessoalmente por erro grosseiro. A questão é definir quando um erro é grosseiro. O ditado popular diz que “errar é humano”, mas um profissional que atua em uma área técnica deve procurar reduzir ao máximo a possibilidade de erro, principalmente, grosseiro.

Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.

§ 1º (VETADO).

§ 2º (VETADO).

§ 3º (VETADO).



Reflexos da Lei 13.655/18 no Licenciamento Ambiental
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9 - Reflexos da Lei 13.655/18 no Licenciamento Ambiental


No entanto, quais são os critérios para identificar um erro grosseiro? Trata-se de culpa? Acreditamos que a norma em comento viola previsão constitucional expressa no art. 37 sobre o tema, portanto padece de vício de inconstitucionalidade.

Art. 37 (...)

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (grifamos)



10 - A importância dos Atos normativos e instrumentos vinculantes para o licenciamento ambiental


São importantes as recomendações definidas nos artigos 29 e 30 da LINDB como edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão, além da publicação de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas. (nestes casos a lei se encontra em vacatio legis) Os instrumentos previstos no caput do artigo 30 terão caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão

Art. 29. Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão. Vigência

§ 1º A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e demais condições da consulta pública, observadas as normas legais e regulamentares específicas, se houver.

§ 2º (VETADO).”


Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas.

Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.”





Considerações finais



Assim, entendemos que a Lei 13.665/18 deve ser observada nos procedimentos administrativos que envolvem o licenciamento ambiental, embora muitos de seus dispositivos violem preceitos constitucionais e legais que, certamente, serão equacionados pela jurisprudência, principalmente, no caso específico do direito ambiental.








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AUTOR: Ronaldo G. Silva é Advogado, Consultor Jurídico de carreira no Serviço Público, Pós-Graduado em Educação pela UFF e Pós-Graduado em Direito Ambiental: Legislação Perícia e Auditoria Ambiental pela (UNESA). Membro da Comissão Técnica da Cadeia Produtiva de Petróleo e Gás da PMDC


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